本文使用契约理论和计量经济学作为研究工具，在已有的研究成果和实践的基础上，采用以理论研究和计量分析为主，定性分析与定量分析相结合的方法，使用契约理论研究PPP模式中的社会资本选择问题和最优产权安排，并从项目落地速度和落地率两个角度分析影响PPP项目交易效率的因素，深入分析PPP模式在实际应用中面临的核心问题。本文的研究解释了PPP项目中民营企业参与率低的原因，并阐明了政府拥有部分产权的重要性。

重新理解产权的价值

中国经济增长的动力与政府的激励和企业的活力有较大关系。因此,政企关系成为我们理解中国经济增长和转型的重要视角，并且在很大程度上塑造了中国经济增长的政治经济学特征。当前，中央高度重视政商关系和营商环境。从经济学角度讲，这是因为政商关系或政企关系构成了制度的重要组成部分，而制度是长期经济增长的关键因素（Acemoglu.et.al.，2005）。

从生产要素的角度讲，资本是经济增长的关键要素，而中国又是一个资本稀缺的发展中国家。因此，政府如何解决资本投入不足的问题成为政企关系乃至中国经济增长和转型的关键节点。在1994年分税制实施之前，地方政府缺乏足够的财政激励，因此解决资本短缺主要依靠招商引资，尤其是引入外资。那时，地方政府和外资企业的关系在很大程度上影响了地区经济增长。东南沿海能够率先发展得益于这种政企关系。分税制改革后，地方政府有了更加充足的财政激励来发展经济，更重要的是它们可以将辖区内的土地作为一种独特的“资本”于是，“以地谋发展”的模式开启了，房地产行业迅速繁荣起来。这一时期，地方政府和房地产企业的关系成为观察地方经济增长的窗口。但是，土地财政导致一些地方“寅吃卯粮”，并通过各种投融资平台进行举债。一些地方负债累累，带来了潜在的金融风险。为此，2209年之后，中央政府严厉整顿各类地方投融资平台，要求逐步将各种隐性债务转化为显性债务，并纳入财政监管体系。与此同时，中央鼓励地方政府在各类公共项目中引入社会资本，这产生了所谓的“政府与社会资本合作”（PPP）模式。

PPP模式是一种新型政企关系，它体现了地方政府和企业（央企、国企或民企）之间的一种契约关系。PPP模式有几个显著的优点。第一,地方政府的债务更加透明。因为所有PPP项目都纳入了国家发改委和财政部的监管范围，政府债务完全可控。第二，地方政府减轻了债务风险。通过PPP模式，地方政府只出资一部分，却可以撬动大量社会资本，在一定程度上解决了资本稀缺之苦。第三，为社会资本带来了新的商机。借助PPP模式，很多社会资本可以进入之前管制较严的水电、公共交通、城市绿化等公用事业。第四，政府可以通过股权比例和合同条款，在项目的公益性和盈利性之间取得平衡。

但是，PPP模式也有诸多问题，最主要的问题源于它是一种政企之间的不完全契约。所谓不完全契约，就是当事人在缔约时无法预见到未来所有可能的情况，并以双方都认同的语言写入契约以及得到第三方证实(Hart，1995)。根据我和本书作者李琛的统计，中国目前的PPP项目库中，平均合作期限是99年，最短是2年，而最长的长达52年。很多水电、交通项目的收费和收益不仅受市场影响，而且受到很多不可控因素(如政策的不确定性)的影响，因此在执行过程中会发生种种问题。根据经典的不完全契约理论，一旦当事人进行了专用性投资，就很容易遭遇“敲竹杠”问题。事实上，我们的确发现，政府未能遵守承诺以及不确定性因素成为PPP项目失败的主要原因。

以上只是理论分析，究竟事实如何呢？如果PPP项目确实存在承诺问题，现实中地方政府和企业又是如何通过某种机制设计或者制度安排来解决这些问题呢？为了回答这些重要问题，李琛收集了2209-2219年全国8649个PPP项目的详细信息，并运用契约理论和微观计量经济学深入分析，完成了关于PPP的博士论文，最终形成《契约理论框架下的中国PPP研究》一书。

李琛发现，中国PPP项目中的社会资本来源主要是国有企业，民营企业参与率不足一半，外资企业寥寥无几。这是一个很有意思的现象。本来引入PPP的目的就是撬动广大的社会资本，特别是民营资本。为什么民营资本在PPP领域裹足不前？李琛发现，这是因为民营企业的融资成本更高，再加上PPP项目的政策风险，导致项目收益难以覆盖其机会成本。

进一步的问题是，给定PPP项目的风险，如何缓解社会资本的参与约束呢？李琛发现，在政府和社会资本(企业)的产权分配中，与政府和国有企业合作的项目相比，政府与民营企业合作的项目中政府出资的比例更咼。李琛由此推断，政府的产权比例其实是一种承诺机制，是一种对政策风险的“背书”行为。我认为，这是非常有意义的洞见。经典的产权理论通常认为，产权的作用是确保剩余索取权和剩余控制权，但是李琛的研究表明，产权还具有抵押、担保、承诺的价值。从这个角度讲，民营企业在与地方政府合作时，未必想要得到项目的控股权，它们首先要控制项目的风险，此时政府的股权比例较高对它们来说反而是好事。从中国事实出发，得到了与经典理论相反的结论，这就是学术创新的价值所在。

本文摘自：《契约理论框架下的中国PPP研究》

作者介绍：

李琛，首都经济贸易大学经济学院讲师。2020年7月毕业于中国人民大学经济学院，获经济学博士学位。主要研究领域为契约理论、政府和社会资本合作（PPP）、竞争政策。到目前为止，在《世界经济》《经济理论与经济管理》《中央财经大学学报》等国内核心期刊上发表过学术论文。