新华网:《政府投资条例》颁布,我们今天采访了中国数字政府金融资产研究院院长张信良同志。张院长您好!请问《政府投资条例》颁布后您看过吗?

 张信良:已看过,感谢媒体同志,感谢各位关注《政府投资条例》颁布后咨询我的朋友。

 首先,《政府投资条例》的颁布是来之太晚,依法有据,名正言顺,恰到好处,也体现了我们在以习近平主席的新思想时代下,一个中心,四个意识,两个维护方针,国务院总理李克强签署令下的政府投资行动方向,法治精神。同时为激发社会和民间资本,规范政府行为,提高政府资本的效益,发挥政府引导作用的具体法治制度的落地。

  一.政府投资是用财政预算资金进行固定资产投资。我们在会计科目里就必须明白,固定资产的具体明细是什么?资金来源是什么?投资资金去向是什么?投资去向是以非经营性项目为主的公共领域项目,如生态环境治理,农村改造,基础设施(铁公机)等,且以政府引导,社会资本投资重点参与。特别强调在预算内安排资金,不许可违法违规举债筹措投资资金,更不许可从政府的表内转表外,把未来几十年的预算资金提前使用,这就是一门新的学问,更是需要政府降债与投资双轮驱动的政治智慧。

二.对经营性项目资金,为社会公益服务,符合投资范围的项目,政府投资资金只能按项目单个安排,且是否符合财政部PPP项目投资的相关规定,对四金的要求明确,(保证金是投标单位支付,项目运营主体以资本金引导方式深入,建设基金以自筹或项目贷款等方式出现,退出基金方式自行方案解决),这给我们以项目投资,市场化运营提供了法律基础,也给金融机构给予项目等贷款支持提供了流量测评的模型基础。同时在任何项目投资安排时必须保证建立项目储备库的模式给我们项目投资规定了方向、范围、标准、流程、主管单位等备案要件,特别是不许可项目方提前垫资这一内容特别好。

三.综合管理职责与管理职责的区分。国家发改委作为投资主管部门,大的综合政策和细则分解及管理是定位准确的,财政部、环保部、农业农村部等根据此条例可条块分工履行管理条块职责。县级人民政府以上根据本级政府的授权或文件规定由发改委还是其它委办局履行项目投资管理职责。个人认为按项目投资管理,更多职责应该在发改委系统里履行管理职责。

第二,充分认识决策机制,法律依据、成员构成等常规性行为规范。

(一)根据不同方式投资的项目应按照从县级——市级——省级——国家级库的方式进行逐层申报,按照过去固定资产投资申报流程进行清单制管理,当然包括项目介绍,项目建议书,可行性方案,设计规模,投入产出比,报告总结,社会效益和政治影响力等编制规范报告,项目主体单位的法律责任承诺,企业法人和政府审批领导的责任界定等逐层报批,同时满足财政预算,金融机构的流量测评,社会发展的价值评估等。

(二)项目申报主体与项目审批部门要做到亲清关系。项目申报主体在很多产业方向,专业技术等不一定专业,项目审批部门应该联合金融机构和其他部门给予申报主体单位给予项目申报建议书的指导或培训,可行性报告的修正,方案设计的参与,社会效益及经济可行性的指导,投资周期回报是否符合财政部门预算支出的法律规定等。做到亲而有清,清而亲近的融合关系,按照《政府投资条例》的使规定项目能真正落地。

(三)对投资项目标的,项目概算,投资周期等要充分认识。我们必须明确《政府投资条例》出台的背景和意义,这是基于我们国家经济总量,各个城市群的突起,且城乡二元结构融合,实现城市化发展,激活社会和民间资本,加大改革开放,引导全国乃至世界资本共建我们的固定资产投资模式,实现国富民强,促进消费,贸易互补的前提下的条例。因此对于已存在库里的存量项目,在建的固定资产项目,将建设的固定资产项目进行梳理,从而符合民生国需,搞好固定资产投资。因此我们的概算要在我们单个项目总投资的范围内,我们的投资周期要在政府财政预算可承受范围内,我们的预算时间要在政府的正常GDP增长范围内,从而实现金融供给侧和产业供给侧的融合发展。

第三,投资年度计划和财政预算资金的平衡是关键。财政部门要根据批准的预算进行投资资金拨付。我们要明白预算资金的来源(中央转移预算,省市政策配套预算,县级本级预算),根据此预算资金的直接投资还是资本金注入方式的项目投资,同时可以采取政府投资补助、贷款贴息的方式进行申报项目批准。因此我们的年度项目投资计划的资金来源从而决定了我们的项目投资总额,我们的预算周期决定了我们的固定资产投资的项目安排,否则就是市场规则的固定资产投资,这样就不符合政府投资项目中不得由施工单位垫资投资建设的规定。

第四,投资项目实施必须按照开工条件,资金落实到位规定,财政预算等规定。任何一个项目的开工的首要条件是规划,建设许可,建设规模,开工许可等要求,更重要的是要资金到位。古语曰“兵马未动,粮草先行”,我们的《政府投资条例》出台的核心就是在多大实力干多大活的监督下规范投资行为,固定资产建设行为,因此很多地方投资上万亿的项目清单是我们要认真思考的。对于单个项目的投资安排是按照已到资金,后有投资清单,财务决算后的多余资金要回缴国库的原则。这条例中有一个存量项目的后评价是我们应该要重视的。对于建成的固定资产投资项目,可以委托中介服务机构对所选项目进行后评价,且给出明确的意见,这为已垫资项目符合《政府投资条例》的主体企业给予新的机会。

新华网:张院长,您可以给我们总结一下吗?

张信良:最后我们充分认识《政府投资条例》的法律法规约束,在期间专门对政府审批人员给出了违规的处分和违法的界定,特别是违法的界定,如违法违规举债筹措政府投资资金(比如从小贷公司、社会民间机构借款等),在预算内的专项基金挪用等不拨付,我们要充分认识这是条例,不是部委规定,同时国家发改委总揽其他部委,条款分割的,如国防科工委的军民融合项目,军队的投资项目等由细则另行制定等。

总之,《国家投资条例》给了我们国家政府项目投资,特别是固定资产投资给出了明确的法律边界,也在原来的PPP项目的部委规定之上进行了法治的依据梳理,也告诉了政府部门哪些该干,哪些不该干的清单方式。