产业高质量发展是构建现代化经济体系的基本命题，是产业迈向中高端在更宽领域、更深层次的实现与升华。评价一个经济体的产业发展质量，大体可以从供给结构、生产效率和价值创造三个维度展开。其中，供给结构包括产业结构和产品结构，体现供给与需求之间的适配性；生产效率包括要素效率和组织效率，体现产业体系的整体有机性；价值创造包括产品和服务附加值，体现生产活动的创造性。产业高质量发展，是发展方式、结构、动力的多重转向，是结构高级化、效率最佳化和价值最大化三者的有机统一。目前，我国产业发展质量不高，部分行业虽然已经接近或赶上国际领先水平，但整体仍处于产业链、价值链中低端，核心竞争力不强，与发达国家差距依然明显。当前我国产业高质量发展困难，既有历史因素导致的“路径依赖”，也有国际因素带来的“低端锁定”，根源在于高质量要素和高效制度供给存在“双缺口”。要加快构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，促进供给结构优化、生产效率提高和价值创造提升，推动产业向中高端迈进、实现高质量发展。
我国产业发展质量不高的总体表现
目前我国产业发展主要依赖要素投入、外需拉动和规模扩张，尚未从根本上摆脱数量增长型模式， 产出结构与需求结构不匹配，产出规模增速与增加值增速不匹配，整体质量水平不高。
（一）供给结构不尽合理，供需难以在时空上实现动态平衡
近年来，我国三次产业之间的数量比例关系持续调整，总体符合产业结构高级化的一般规律，但产业之间的融合性、产业链环节的协调性并没有明显提升，生产供给与消费需求的匹配度不高，难以满足人民群众日益升级的多层次、高品质、多样化的消费需求。主要表现为“三个结构性失衡”：一是产业内部结构失衡。制造业大而不强，部分行业产能过剩，高技术产业和消费升级相关制造业的增长基础不稳固，高品质、个性化、高复杂性、高附加值的产品供给能力不足；服务业整体层次和发展水平偏低，高品质生活性服务业、技术密集型生产性服务占比不高，服务业增加值比重低于世界平均水平；农业基础依然薄弱，比较效益偏低， 阶段性供过于求和高品质农产品供给不足并存。二是工业与服务业结构失衡。我国产业结构调整进展总体与工业化后期阶段相适应，基本上按照生产率提高的规律进行。到2017年，第三产业增加值比重上升至51.6%，第二产业增加值比重降至40.5%。但是，由于制造业服务化和现代服务业发展不充分，服务业比重上升过程中我国整体经济效率并未得到有效提升，服务业比重过快上升和制造业比重过快下降，导致产业结构存在潜在的“逆库兹涅茨化”趋势。三是实体经济与虚拟经济结构失衡。保持实体经济与虚拟经济合理的适配度，是大国经济持续稳定发展的基础。近年来，我国虚拟经济增长过快，实体经济发展缓慢，实体经济与虚拟经济报酬结构严重失衡，创新要素和金融资源“脱实向虚”，影响实体经济发展潜能，不利于经济长期稳定发展。
（二）要素配置效率和技术效率不高，创新尚未成为驱动产业发展的主动力
纵观发达国家发展进程，在经济起飞阶段，大多数国家产业发展主要依靠资源要素投入，跃升更高阶段后，基本转向提高全要素生产率来驱动发展。目前，我国已经进入经济发展新阶段，但产业发展仍主要靠要素投入、规模扩张，自主创新能力不强，全要素生产率还不是效率源泉的主体。存在两方面突出表现：一方面，全要素生产率持续下降。在过去几十年来我国全要素生产率提高过程中，相当一部分来自劳动力从农业部门转移到非农产业部门带来的资源重新配置效率提升，但随着经济发展阶段和人口结构变化，部门之间要素重新配置效率对增长的驱动力不断减弱；同时，大多数行业占市场竞争主体地位的中小企业发展质量不高，部门内部资源配置效率也难以有根本上的提升，生产技术效率改善不快， 导致近年来我国全要素生产效率增速开始持续下降，贡献不断下降。据陆旸（2016）测算，2007年我国全要素生产率增长率约为7.24%， 2008年开始全要素增长率下降到不足3%，近年来增长率几乎不足0.5%，全要素增长率对经济增长的贡献仅有5%左右。
另一方面，产业发展与科技创新、现代金融和人力资源不协调。当前我国在赶超阶段形成的“干中学”式模仿型技术创新模式正面临越来越多挑战，以企业为主体的创新体系尚不完善，自主创新能力偏弱，关键材料、核心零部件仍严重依赖进口，产业链与创新链融合不紧，科技创新对产业转型升级的支撑不够。同时，产业发展与现代金融不协同，金融对实体经济“疏远化”，金融产品创造及金融市场运行逐渐远离实体经济基础，大宗商品市场全面“类金融化”，干扰了实体经济正常运行（李扬，2017）。此外，产业发展与人力资源不协同，通用和专用人力资本积累不够，人才结构性矛盾日益凸显，人力资本配置与技术追赶、产业转型和大国竞争的需要尚不适应。
（三）产业发展效益不高，处于国际价值链中低端和非核心地位
过去几十年来我国借助经济全球化的红利，快速融入全球价值链分工体系，并形成了全球门类最齐全的产业体系和配套网络，但产业整体处于国际价值链底部，不仅传统产业效益不高，部分新兴产业仍在继续走“搞组装、重规模”的老路，出现高端产业低端化现象，陷入“低端嵌入”困境。一方面，整体产出效率不高。产出规模增速与增加值增速不匹配，工业和服务业增加值率不高。以工业为例，“十一五”期间，我国平均工业增加值率为25.6%，2014年下降至23%，低于发达国家35%—40% 的水平。2014年，我国制造业固定资产投资占GDP比重为26%，与制造业增加值占GDP的比重（27%）相当， 相比而言，美国制造业投资占GDP 的比重仅2.9%，创造的增加值却占到GDP的12%（黄汉权，2017）。另一方面，处于全球价值链中低端。我国许多制造业企业仍以“代工”为主，在全球价值链中的“垂直分工”地位偏弱，产品附加值不高，缺少自主品牌和知名品牌，市场竞争力不强。据OECD估算（李迅雷，2017），我国出口总值国内增加值为67.8%，而同时期的日本、美国等成熟的制造业国家分别达到85.3%、85%，以色列、印度也达到了74.7%、75.9%。
我国产业高质量发展的主要制约因素
我国产业高质量发展受历史性、周期性、国际性等多方面因素影响，既有历史因素导致的“路径依赖”，也有国际限制带来的“低端锁定”。
（一）传统路径依赖
产业转型升级所必需的技术和制度创新往往具有明显的路径依赖特征，其所形成的锁定效应会阻碍产业高质量发展。长期以来，我国产业发展依靠低成本要素投入和技术引进模仿，实现了总量规模的快速扩张，并确立在全球产业分工体系中的比较优势；但与此同时，由于沉淀成本、规模经济和既得利益的作用，长期引进模仿的技术进步“捷径”，造成企业经营行为短期化，技术创新的意愿和动力不足， 影响生产效率提升。此外，我国长期以来实施的以“选马”为特征的产业政策，造成一些企业形成保护或补贴依赖，并为行业强势企业所维护，这种制度路径依赖造成产业升级的活力和动力不足。
（二）市场需求减弱
国际金融危机以来，外需持续萎缩与内需增势放缓叠加，需求抑制对我国产业转型升级和高质量发展带来一定影响。从国际看，尽管外需减弱对我国产业转型升级形成一定倒逼压力，但由此产生的贸易保护、知识产品壁垒等，不仅影响我国传统产品同时也影响高技术产品出口，需求冲击的“快变量”与转型升级的“慢变量”，造成许多中小企业来不及转型就纷纷倒闭； 从国内看，近年来我国居民收入增速下滑，消费支出高速增长态势已经开始放缓，中高端消费和服务支出增长受到一定抑制，消费升级引领产业升级的作用有所弱化。
（三）虚拟经济挤压
实体经济与虚拟经济相互依存又相互制约，二者关系处理不好， 就会形成挤出和排斥效应。近年来各国关于2008年国际金融危机的重要反思和启示之一，是认识并着手处理虚拟经济过度繁荣的危害。近年来，我国金融、房地产等虚拟经济呈现过度繁荣和膨胀态势，导致产业资本和要素大量涌向房地产、金融业，抬高了实体经济生产成本，也挤压了实体经济发展空间。据《中国工业经济运行分析年度报告（2016-2017）》数据，我国实体经济规模占GDP的比例从2011年的71.5%下降至2015年的66.1%，同时货币供应量M2是GDP的倍数从1.74 倍上升到2.03倍。
（四）外部限制封锁
当前我国产业转型升级和发达国家再工业化战略处于同一窗口期，比较优势和竞合关系发生深刻变化，围绕产业链中高端、资本技术密集产品的正面竞争越来越激烈。发达国家为实现振兴制造业的目标，保护本国就业、维护本国企业利益，对我的国际贸易壁垒和技术封锁影响加深，围绕我国出口产品、高技术产品进口和对外并购的争端明显增多，涉及范围从传统产业、传统产品向新兴产业、高技术产品蔓延，导致我国出口结构升级和全球供应链布局难度加大， 挤压我国产业增长和升级空间。例如，2016年美国商务部以违反美国出口管制法规为由将中兴通讯公司等中国企业列入“实体清单”， 对中兴公司采取限制出口措施； 清华紫光收购西部数据（WD）遭遇美国外资投资委员会（CFIUS）阻止而流产；2017年，蚂蚁金服(Ant Financial)以12亿美元收购速汇金（MoneyGram）的交易被美国外国投资委员会（CFIUS）以国家安全为由否决。
我国产业高质量发展困难的内在原因
产业发展质量从根本上取决于要素条件、技术积累、市场环境和制度供给。我国产业高质量发展困难，有外部环境影响，关键在于诱发质量变革、效率变革和动力变革的内生条件尚未充分形成。
（一）要素整体质量不高
要素体系是现代产业体系的基本单元。生产要素质量决定着产品质量,由此决定着产业发展质量和供给体系质量。我国生产要素整体质量不高，主要表现为：一是人力资本积累不足。我国劳动年龄人口在2010年到达最高点后连续负增长，劳动力无限供给格局发生转折性变化，劳动力数量增长贡献减弱，但人力资本积累较慢，技能人才、工程师和科学家的比例偏低， 且人力资本在产业内转移滞后，影响产业升级。二是产业技术积累缓慢。产业发展的速度和质量直接取决于技术进步因素。我国自主技术创新尤其是核心技术突破和自主知识产权积累较慢，难以支撑产业高端化发展。2016年，最能衡量核心技术能力和创新能力的国内发明专利申请受理量和授权量占全部专利的比重不到40%和20%（宁吉喆， 2017）。三是资本形成不充分。我国资本形成率较高，但质量效益不高、结构问题突出，近年来资本投资效率逐年降低，当前每新增1元GDP需要增加6.9元投资，投资效率明显低于发达国家平均水平（李伟，2018）。
（二）体制机制尚未理顺
有效的制度供给短缺，是制约当前我国产业高质量发展的重要瓶颈。目前，阻碍要素流动、制约生产力发展的壁垒和障碍还不同程度存在，市场在资源配置中发挥决定性作用面临束缚。在科技创新方面，科技资源配置过度行政化， 创新收益分配政策和激励机制不健全，创新链与产业链融合不紧，科技创新活动存在“碎片化”问题和“孤岛”现象，对产业升级的支撑作用不够。在要素流动方面，城乡制度障碍和区域壁垒限制了资本、技术、劳动力等生产要素自由流动和优化配置。在市场机制方面，准入和退出机制不健全，地方政绩竞赛造成产业低水平重复竞争，带来部分行业产能过剩；同时，部分地方政府为保护本地企业，采取行政措施阻碍过剩产能的市场化竞争淘汰和兼并重组，一些“僵尸企业”退出困难，影响落后产能出清。
（三）市场环境总体不优
产业质量和竞争力很大程度上取决于企业市场竞争行为。目前我国公平竞争的市场环境尚未真正形成，行政性垄断、所有制歧视时有发生，很多领域对民营企业开而不放，公平待遇未落地，民企合法投资权益得不到有力保护，一定程度上受到国有企业挤压，影响投资积极性和转型主动性。同时，由于能源成本、物流成本、金融成本和税费成本高企，企业生产经营成本持续上升，摊薄了利润空间，影响技术、质量和服务水平的提升。据国务院发展研究中心对1960位企业经营者的调查，在当前企业经营发展中遇到的最主要困难中，企业成本负担较重的问题依然突出，比重最高的两项分别是“人工成本上升” （68.4%）和“社保、税费负担过重”（50.2%），认为物料采购价格“上升”的企业家占35.5%，为近5 年来的最高值。
（四）产业政策调适不快
我国长期以来实施的政府选择、特惠措施为主的产业政策，对促进经济增长和结构调整的积极作用不容否认，但在新的经济发展阶段和市场条件下，这种直接干预市场、限制竞争的产业政策其弊端和不适应性越来越凸显。近年来，尽管调整产业政策的共识已经越来越多，呼声也越来越高，但产业政策转型进展尚不如人意，竞争政策的基础地位还没有充分体现，促进公平竞争和科技进步的政策组合尚未到位。特别需要关注是，一些地方用传统政策手段发展新兴产业，造成新兴行业产能急剧扩张，出现新的产能过剩苗头。以机器人为例， 目前各地陆续出台机器人相关优惠政策，不惜开展补贴大战，争相发展机器人产业。据不完全统计，全国建成和在建的机器人产业园有40 余家，平均每个省级行政单位拥有一家以上，而大部分从事的仍是组装和代加工，一哄而上、扎堆低端等问题不容忽视。
产业高质量发展的实现路径
推动产业高质量发展，要摆脱以往的路径依赖，着眼破除内在瓶颈和外部束缚，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推进供给结构优化、生产效率提高和价值创造提升。
（一）推动生产要素质量变革
强化要素质量变革对产业质量变革、效率变革、动力变革的基础支撑作用，构建与现代产业体系发展相匹配的高质量要素供给体系。一是加强人力资本积累和优化配置。进一步加大教育、健康等方面的公共投入力度，加强通用和专用人力资本积累，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军； 同时，健全相关体制机制，促进人力资本按照劳动生产率高低在部门、行业和地区之间合理配置。二是提高金融供给质量。着眼实体经济薄弱环节和重点领域，重点支持普惠金融、小微企业融资、三农融资、脱贫攻坚方面的融资，增强金融服务实体经济能力，促进现代金融与实体经济协同发展。三是加快产业技术积累。逐步改变追赶导向的产业技术创新体系，着眼技术创新引领，汇聚全球创新资源， 强化产业重大技术（标准） 的战略选择、预警机制以及关键共性技术研发，加强科技基础前沿创新积累，提高科技自主创新能力，推进创新链与产业链协同发展。
（二）健全高质量发展的体制机制
强化制度创新和制度供给， 加快扫除制约产业高质量发展的体制机制障碍，重点抓好以下三个方面：一是深化要素市场化配置改革。着眼建设统一市场、破除平等竞争的障碍，深化垄断行业和要素市场改革，理顺资源和要素价格机制，引入公平竞争性审查机制，推动资源要素自由流动和优化配置。二是健全科技创新体制。尽快打破行政主导技术创新资源配置模式， 建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系， 赋予人才和创新主体充分的自主权，健全协同创新、转移转化的创新收益分配制度，加强知识产权保护，切实激发创新主体的积极性和创造性。三是完善市场监管体制。着眼解决政府干预过多和监管不到位或缺位的问题，健全产业监管制度和准入制度，加快探索负面清单或产业准入的审管分离制度，强化事中事后监管，对新业态新模式实施包容审慎监管，促进共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域新增长点的形成和成长。
（三）优化市场发展环境
从保障公平竞争和降低实体经济成本两方面着手，为产业高质量发展营造更好环境。一方面， 推动支持民营经济发展政策落地生根。支持民营企业发展不在于继续出台新政策，关键要从竞争公平性、投资安全性、信贷可及性等三个方面入手，推动已有政策落地生根。进一步消除民营企业“身份歧视”，放开市场准入，推进行政管理的制度化和法制化建设，让投资者充分体会到权利平等、机会平等、规则平等；完善保护民间投资者合法权益的政策，减少承诺不兑现、新官不理旧账等问题，给民间投资吃上“定心丸”。另一方面，切实降低实体经济成本。坚持推动制度交易成本和市场交易成本“双降”，深挖简政放权空间，解决企业办事难、办事贵的问题，在结构性减税方面推出更多实质性举措，降低制度性交易成本；进一步深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低企业用能、物流等成本。
（四）加快产业政策转型
推动产业政策转型并不是要完全放弃产业政策，产业政策与竞争政策也不是非此即彼的完全替代，对一些市场失灵的关键技术领域、具有较强外部性的经济活动， 应该继续发挥好选择性产业政策的作用。同时，适应产业高质量发展要求，加快推动产业政策转型，主要方向是推动支持特定行业的选择性和特惠式政策，向以普惠性、重点支持关键领域的功能性政策和竞争性政策转变；政策重心从扶持企业、选择产业转向激励创新、培育市场转变。要加快清理和废止有违创新规律、阻碍新兴产业新兴业态发展的政策条款，提高普惠性财税政策支持创新创业力度，加强新产业新业态发展示范，增强市场主体创新动力和发展活力，避免新兴产业发展再走政府“越俎代庖”“拔苗助长”的老路。
（五）积极应对国际竞争
随着我国产业向中高端迈进， 发达国家针对我国的贸易保护主义会进一步加强，可能由传统产业的“单面摩擦”变成传统产业与新兴产业的“双面摩擦”。为此，要在有效应对传统产业领域贸易保护主义的同时，积极做好新兴产业领域贸易保护主义的防范和应对，加快全球产业布局，推动我国产业在更高水平开放中提升发展质量。要积极调整出口商品结构和区域结构，减少地方政府对企业的不合理补贴，避免陷入“反补贴”陷阱。同时，积极研究国外技术性贸易壁垒体系、反倾销调查体系和绿色壁垒体系，及时调整国内相关技术标准，健全技术壁垒和标准信息服务平台，降低企业对外投资风险。（参考文献略）
作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所
文章来源：《中国发展观察》2018年第14期
